一、改革背景及基本情況

　　2011年3月23日，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導意見(jiàn)》（中發(fā)〔2011〕5號），明確提出“到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。”2011年7月24日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)〔2011〕37號），共出臺了9個(gè)改革配套文件。其中，《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見(jiàn)》明確提出，“要把建立和完善以決策層及其領(lǐng)導下的管理層為主要構架的事業(yè)單位法人治理結構，作為轉變政府職能、創(chuàng )新事業(yè)單位體制機制的重要內容和實(shí)現管辦分離的重要途徑……”2012年2月13日，國家事業(yè)單位登記管理局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)＜事業(yè)單位法人治理結構建設試點(diǎn)工作實(shí)施方案＞的通知》（國事登字〔2012〕4號）。2012年5月7日，貴州省分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革工作領(lǐng)導小組討論通過(guò)了《貴州省事業(yè)單位法人治理結構建設試點(diǎn)工作實(shí)施方案》。2013年7月16日，遵義市事改工作領(lǐng)導小組辦公室印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈遵義市事業(yè)單位法人治理結構建設試點(diǎn)工作實(shí)施方案〉的通知》（市事改發(fā)〔2013〕2號），正式啟動(dòng)了市、縣兩級事業(yè)單位法人治理結構建設試點(diǎn)工作，明確19家涉及民生事業(yè)、社會(huì )關(guān)注度較高、發(fā)展勢頭較好、具有一定規模的公益事業(yè)單位開(kāi)展建立事業(yè)單位法人治理結構建設試點(diǎn)工作（試點(diǎn)單位基本情況見(jiàn)附表）。

　　目前，19家試點(diǎn)單位均建立了以理事會(huì )、管理層、監事或監事會(huì )為構架的法人治理結構；市、縣兩級組織、編辦、人社、財政部門(mén)均聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持事業(yè)單位開(kāi)展法人治理結構建設試點(diǎn)工作有關(guān)政策的意見(jiàn)》；試點(diǎn)單位大部分召開(kāi)了2—3次理事會(huì )，并按《事業(yè)單位章程》規定，以新的管理模式和工作流程開(kāi)展工作；理事會(huì )、管理層、監事會(huì )或監事各施其責，編委辦、人社、財政等職能部門(mén)協(xié)調配合，充分發(fā)揮指導、引領(lǐng)和監督作用；各項工作制度基本建立，下發(fā)的政策支持意見(jiàn)大部分得到了有效落實(shí)，如進(jìn)人計劃的確定，內設機構的調整、設置及中層干部的競聘上崗，人員的自主招聘，績(jì)效考核與分配方案以及行政負責人獎勵基金等激勵機制的建立。

　　二、主要做法

　　一是做到了既有人理事又有人干事。遵義市事業(yè)單位法人治理結構建設試點(diǎn)工作列入了遵義市委全面深化改革“總盤(pán)子”，市事改辦具體負責業(yè)務(wù)指導、督查推動(dòng)，市委組織部、市人社局、市財政局等單位密切配合，建立了由組織、人社、財政、監察、法制辦、試點(diǎn)單位及其主管部門(mén)相關(guān)業(yè)務(wù)科室負責人組成的事業(yè)單位法人治理結構建設試點(diǎn)工作聯(lián)絡(luò )小組，明確了聯(lián)絡(luò )員的工作職責。聯(lián)絡(luò )小組根據工作進(jìn)展情況適時(shí)召開(kāi)聯(lián)絡(luò )員會(huì )議，及時(shí)解決改革過(guò)程中出現的困難和問(wèn)題。

　　二是做到了既有政策支持又有獎金激勵。按照工作進(jìn)度安排，市登記局適時(shí)組織考察學(xué)習，廣泛吸引外地好的經(jīng)驗和做法，認真聽(tīng)取各方意見(jiàn)和建議，在思路和措施基本得到認可后，起草了《遵義市事業(yè)單位法人治理結構試點(diǎn)建設工作政策支持意見(jiàn)（建議稿）》，并書(shū)面征求了組織、人社、財政等部門(mén)的意見(jiàn)，得到了支持，尤其是人社部門(mén)在人員崗位管理、職稱(chēng)崗位設置、人員招聘、績(jì)效工資等方面給予了充分放權。市編委辦自身帶頭在編制結構、進(jìn)人計劃、內設機構設置等方面給予政策支持，財政部門(mén)明確每年按一定比例增加試點(diǎn)單位的經(jīng)費預算，建立行政負責人獎勵基金等。這些政策措施的出臺，得到了國家事業(yè)單位登記管理局和省編委辦、省登記局領(lǐng)導的充分肯定。政策制定為推進(jìn)簡(jiǎn)政放權、政事分開(kāi)，促進(jìn)事業(yè)單位自我管理、依法按章程開(kāi)展活動(dòng)起到了積極作用，同時(shí)也在一定程度上解決了試點(diǎn)單位多年來(lái)希望解決的一些實(shí)際問(wèn)題。

　　三是做到了既要“扶上馬”又要“送一程”。為了使下放的人事管理、機構編制管理、財政經(jīng)費使用等政策支持意見(jiàn)真正落到實(shí)處，涉及到政策權限下放的人社、財政、編辦及相關(guān)舉辦單位等通過(guò)委派理事方式參與試點(diǎn)單位重大事項決策，對政策支持意見(jiàn)的執行和實(shí)施進(jìn)行指導、督促和把關(guān)，以達到“扶上馬，送一程”的目的。

　　四是做到了既要當好領(lǐng)導又要當好“教員”。事業(yè)單位法人治理結構建設是一項全新的工作，沒(méi)有統一的頂層設計，各地做法不一，事業(yè)單位及其主管部門(mén)乃至機構編制部門(mén)的同志對法人治理結構建設認識不足，了解不透。對此，事改工作領(lǐng)導小組積極主動(dòng)作為，強化溝通協(xié)調，除了提前組織外出考察學(xué)習以外，還及時(shí)編印了《遵義市事業(yè)單位法人治理結構建設試點(diǎn)工作知識問(wèn)答》，適時(shí)開(kāi)展了專(zhuān)題培訓，經(jīng)常開(kāi)展調查研究，手把手傳授業(yè)務(wù)知識，面對面探討疑難問(wèn)題，肩并肩打通“中梗阻”。

　　三、主要成效

　　一是改變了試點(diǎn)單位有事權無(wú)人事權的尷尬。人事權是事業(yè)單位最重要的管理權限，試點(diǎn)前，這些權限分布在人社、編辦和主管部門(mén)；試點(diǎn)后，這些權限作了較大幅度的下放，從而保障了試點(diǎn)單位在人才引進(jìn)、人員招聘、中層干部任命等人事自主權。如市圖書(shū)館，改革后其進(jìn)人計劃自行確定，人員實(shí)現了自主招聘，中層領(lǐng)導干部交流輪崗和競爭上崗等工作均由本單位自行組織并任命，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和管理人員可以在管理崗位和技術(shù)崗位交叉任職，改變了過(guò)去專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員在管理崗位任職只能稱(chēng)“負責人”的尷尬局面。

　　二是改變了試點(diǎn)單位“一人說(shuō)了算”的局面。通過(guò)改革，理事會(huì )和監事會(huì )直接參與試點(diǎn)單位重大事項的決策和監督，試點(diǎn)單位進(jìn)一步建立和完善了責任追究制度、信息披露制度、績(jì)效考核制度、年度報告制度、審計制度等各項共性制度和內部工作流程、工作機制。這些措施和制度設計，打破了過(guò)去單位“一把手”一人說(shuō)了算或集體決策不科學(xué)、不民主的局面，使試點(diǎn)單位在決策上更加科學(xué)、透明，執行上更加順暢，監督上更加及時(shí)，干部也得到了更好的保護。

　　三是改變了主管部門(mén)只管理不服務(wù)的格局。通過(guò)改革，職能部門(mén)下放了一定權限，向理事會(huì )委派了理事，簡(jiǎn)化了工作流程，優(yōu)化了工作程序和工作方法。按照理事會(huì )議事規則及職責權限，試點(diǎn)單位重大事項由理事會(huì )決策后，送相關(guān)職能部門(mén)備案后由管理層執行，從而減少了層層審批的環(huán)節，節省了時(shí)間和人力資源，提高了工作效率，改變了試點(diǎn)單位過(guò)去一件事情要多部門(mén)請示和多方面協(xié)調溝通的局面。主管部門(mén)的角色定位更加清晰，服務(wù)單位、服務(wù)基層的意識進(jìn)一步增強。

　　四是改變了試點(diǎn)單位干部職工的思想。通過(guò)改革，讓試點(diǎn)單位看到了前景和希望，增強了自我管理、自我發(fā)展的意識，尤其是政府對社會(huì )公共事業(yè)投入的加大和單位用人自主權的落實(shí)，給試點(diǎn)單位帶來(lái)了新的發(fā)展活力。

　　四、存在問(wèn)題

　　遵義市事業(yè)單位法人治理結構建設試點(diǎn)工作雖然取得了一定成績(jì)，由于改革的復雜性和艱巨性，也還存在一些問(wèn)題。

　　一是存在公益性難姓“公”困境。由于地方財力薄弱，因此考慮?；颈＿\轉的較多，支持公益性事業(yè)單位改革發(fā)展的較少。有的地方政府甚至沒(méi)有為公益性事業(yè)單位特別是公立醫院主動(dòng)減負的意識，對有一定收入的單位，存在能不給就不給、能少給絕不多給，有讓單位自力更生、自我發(fā)展的思想。除中學(xué)、幼兒園、職院（校）、圖書(shū)館等公益性事業(yè)單位的經(jīng)費由財政全額預算管理外，綜合性醫院和中醫院的經(jīng)費基本上都是差額預算。近年來(lái)，醫院病人越來(lái)越多，存在一床難求、“一號”難求的現象。供需矛盾的凸現，迫使醫院必須加快發(fā)展，其中最直接的表現就是舉債完善硬件設施，負債招聘醫護人員，由此產(chǎn)生的債務(wù)如果由醫院自行負責，勢必導致公立醫院的公益屬性被淡化，追求利益將成為醫院頭等大事，群眾看病難、看病貴的問(wèn)題很難解決。

　　二是存在“要我改我不改”的現象。部分試點(diǎn)單位改革意識不強，對政策研究不多，在涉及學(xué)科建設、人才培養、獎勤懲懶等方面思考不夠，措施不力，導致在職員工積極性不高，跳槽的現象越來(lái)越嚴重，特別是公立醫院，由于設備設施和技術(shù)手段落后，服務(wù)能力和服務(wù)水平跟不上發(fā)展需要，與私立醫院的競爭也越來(lái)越大，有很大的被動(dòng)性。部分主管部門(mén)對政策理解不透，在簡(jiǎn)政放權方面依然存在顧慮，有的甚至從內心深處就不愿意放權。這種現象導致了部分試點(diǎn)單位在改革過(guò)程中反而覺(jué)得比以前更麻煩了，最終又回到了過(guò)去那種習慣性的管理模式上來(lái)。從這兩種情況可以推斷，“要我改我不改、我想改不會(huì )改、嫌麻煩懶得改”的現象客觀(guān)存在。

　　三是創(chuàng )新意識不強。政府購買(mǎi)服務(wù)可以減輕事業(yè)單位負擔，而且市政府已經(jīng)出臺了關(guān)于政府購買(mǎi)服務(wù)的改革文件，但在實(shí)際工作中，各試點(diǎn)單位均未在政府購買(mǎi)服務(wù)方面有較大的改革舉措，那種缺錢(qián)靠要、缺人靠招的慣性思維還占據著(zhù)主導地位，對新的運行模式和運行機制不接受、不適應。

　　五、對策建議

　　一要強化公益性事業(yè)單位的“公眾”意識。把推進(jìn)社會(huì )公益事業(yè)的發(fā)展作為推進(jìn)社會(huì )經(jīng)濟全面發(fā)展的重要任務(wù)來(lái)抓，樹(shù)立公益事業(yè)政府辦、民生事業(yè)財政管的領(lǐng)導意識、責任意識、保障意識和服務(wù)意識。竭力打造有利于社會(huì )公益事業(yè)良性發(fā)展的政治、經(jīng)濟、法治、生態(tài)、文明環(huán)境，提供更多更好的發(fā)展機遇和發(fā)展空間。讓公益事業(yè)人人重視，人人關(guān)注。讓公益事業(yè)的發(fā)展有人參與、有人愿做，有人助推。

　　二要強化分類(lèi)管理、財政“兜底”的發(fā)展意識。針對試點(diǎn)工作涉及的行業(yè)和單位特點(diǎn)，制定相應的財政投入和支持辦法。如文化、教育行業(yè)納入改革試點(diǎn)的事業(yè)單位，大多數為財政全額預算管理，基本建設、設備設施均由政府承建，他們更多希望政府在對人才培養、技術(shù)更新、績(jì)效分配、創(chuàng )新管理等方面提供經(jīng)費保障。比如，在單位工作任務(wù)沒(méi)有減少的情況下，每年按照上年預算經(jīng)費的一定比例（如5－10%或更多）增加事業(yè)發(fā)展經(jīng)費，支持單位的創(chuàng )新與發(fā)展。對醫療衛生行業(yè)的試點(diǎn)單位，要正視過(guò)去，面對現實(shí)，按照國家和省提出的“要像重視教育一樣重視衛生事業(yè)”，按照全面深化醫藥衛生體制改革的要求，切實(shí)履行政府職責，加強對公立醫院改革的統籌領(lǐng)導，統一規劃，加大投入，在基本建設、設施設備、人才培養、學(xué)科建設、退休人員福利待遇等方面采取“兜底”措施，讓醫院不再為生存創(chuàng )收、不再為醫院發(fā)展逐利，讓醫院回歸公益，讓百姓真正看得起病。

　　三要強化規范管理、獎勤罰懶的考核意識。加大對事業(yè)單位績(jì)效分配與管理的指導和規范力度，保證資金使用的有效性與合法性。建議將財政管理資金與單位績(jì)效分配結合起來(lái)，在財政保證基礎績(jì)效和基本運轉的情況下，允許單位將其合理的收支結余用于績(jì)效考核分配。設立單位負責人獎勵基金，用于獎勵學(xué)科帶頭人和有研究成果、有突出貢獻的優(yōu)秀人才，以穩定干部隊伍，激發(fā)職工的工作激情。與此同時(shí)，要確保理事會(huì )、監事會(huì )或監事日常工作運轉經(jīng)費。

　　四要強化向社會(huì )購買(mǎi)服務(wù)的創(chuàng )新意識。政府購買(mǎi)服務(wù)是社會(huì )事業(yè)發(fā)展的必然，更是政府職能轉變的務(wù)實(shí)體現。目前，很多單位都在為沒(méi)有編制、沒(méi)有人員干事而苦惱，很多地方因工作任務(wù)增加后沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的辦事機構和人員編制而無(wú)奈。其實(shí)，這些問(wèn)題都是可以通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)來(lái)解決的。比如說(shuō)公立醫院、高等院校等，由于編制管理管得過(guò)死，編制數量和進(jìn)人計劃受到限制，單位用人機制不活，進(jìn)出不暢，正式編制人員嚴重不足，不得不自行招聘大量編外人員作為補充，形成了同崗同職卻是編內編外的不公正現象，給醫院、高校的管理乃至發(fā)展帶來(lái)了不利影響。如果淡化編制，去編制化管理，以政府購買(mǎi)服務(wù)方式解決單位用人難、發(fā)展難的問(wèn)題，相信會(huì )取得更好的成效。深圳取消醫院編制管理、北京逐步收回醫院編制就是一個(gè)很好的范例。因此，要加強對政府購買(mǎi)服務(wù)的研究和評估，對適合政府購買(mǎi)服務(wù)的行業(yè)和事務(wù)，大膽償試，加快推進(jìn)，切實(shí)為政府減負，讓事業(yè)單位真正活起來(lái)，發(fā)揮公益事業(yè)為社會(huì )提供公共服務(wù)的最大效率。