改革開(kāi)放以來(lái)，隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，事業(yè)單位管理體制也逐步進(jìn)行改革。1986年頒布《民法通則》，規定事業(yè)單位為我國四類(lèi)法人之一， 1998年頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，2005年發(fā)布《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細則》，為我國事業(yè)單位法人登記管理制度的建立和運行提供了法規依據。 事業(yè)單位法人登記管理制度建立以來(lái)，我市絕大部分事業(yè)單位都進(jìn)行了事業(yè)單位法人登記，通過(guò)賦予事業(yè)單位法人地位，極大地激發(fā)了事業(yè)單位的活力，推動(dòng)了經(jīng)濟和社會(huì )事業(yè)的發(fā)展，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。

但是，在實(shí)際登記管理工作中，我們也還發(fā)現，少數事業(yè)單位一直無(wú)法登記為事業(yè)法人，但也能“合法”地存在下去。這里又有幾種情況：一種情況是經(jīng)審批機關(guān)批準成立的事業(yè)單位不愿意登記為事業(yè)單位法人；另一種是有部分事業(yè)單位因為不滿(mǎn)足法人條件無(wú)法進(jìn)行法人登記。除此之外，還有一種情況是已經(jīng)進(jìn)行法人登記的事業(yè)單位因為種種原因（如財務(wù)不獨立、資不抵債、名存實(shí)亡），導致其不再具備法人條件，需要撤銷(xiāo)事業(yè)單位法人登記。對具備法人條件但不愿登記為法人的事業(yè)單位，登記管理機關(guān)可以通過(guò)加強溝通協(xié)調，促其早日進(jìn)行法人登記。對那些不滿(mǎn)足法人條件的事業(yè)單位（含曾經(jīng)登記但后因種種原因不再具備法人條件而需撤銷(xiāo)法人登記的“假事業(yè)法人”），登記管理機關(guān)究竟如何進(jìn)行管理，結合我們多年的工作實(shí)踐，我們想就此談點(diǎn)粗淺看法：

第一種辦法是：修改《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將不滿(mǎn)足法人條件的事業(yè)單位作為非法人事業(yè)單位進(jìn)行備案。

非法人事業(yè)單位是指不具備法人資格的事業(yè)單位。非法人事業(yè)單位作為一種組織形式是否可以單獨存在，我國相關(guān)法律法規并沒(méi)有作出具體規定。我國《民法通則》只規定了公民（自然人）和法人兩大類(lèi)主體，其中公民一章還包括個(gè)體工商戶(hù)、農村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)和個(gè)人合伙，合伙型法人之間的聯(lián)營(yíng)被放在法人一章?！睹穹ㄍ▌t》中并沒(méi)有非法人事業(yè)單位這一單獨類(lèi)型。 1998年出臺的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第3條明確規定：“事業(yè)單位經(jīng)縣級以上各級人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)批準成立后，應當依照本條例的規定登記或者備案。事業(yè)單位應當具備法人條件。”但是，毋庸諱言，目前的規定存在重大缺陷：由于事業(yè)單位登記為事業(yè)單位法人不但必須具備法人要件，而且必須主動(dòng)向事業(yè)單位登記管理機關(guān)提出申請，二者缺一不可。對那些經(jīng)過(guò)機構編制部門(mén)審批設立但因不符合法人條件或不愿登記的非法人事業(yè)單位，登記管理部門(mén)也確實(shí)沒(méi)有什么好辦法來(lái)加以管理。在實(shí)際工作中，登記管理機關(guān)只能是督促事業(yè)單位及其舉辦單位努力創(chuàng )造條件盡早申請法人登記。如果事業(yè)單位特別是其主管部門(mén)不愿意創(chuàng )造條件讓事業(yè)單位申請登記的話(huà)，登記管理機關(guān)也就沒(méi)法對其進(jìn)行有效管理。登記管理機關(guān)總不能說(shuō)沒(méi)有登記的事業(yè)單位就是非法事業(yè)單位？就可以采取法律手段加以取締？就可以對相關(guān)責任人員進(jìn)行處罰？這根本就是不可能的事，因為確實(shí)沒(méi)有過(guò)硬的法律依據。

至此，我們認為既然事實(shí)上非法人事業(yè)單位是可能存在的，那就要從實(shí)際出發(fā)，在法律層面上承認非法人事業(yè)單位存在的合法性問(wèn)題。問(wèn)題在于：如何明確其法律地位？政府對其采取什么樣的管理模式？

非法人事業(yè)單位因其組織性而有別于自然人，因其不具備獨立人格而有別于法人。在法律地位上，非法人事業(yè)單位可以有自己的名稱(chēng)，以自己的名義從事活動(dòng)；可以設立自己的帳號；可以在其成員內部以制度的名義約定有關(guān)事項，包括其各項制度、負責人、議事規則等等。但是，需要注意的是，由于非法人事業(yè)單位沒(méi)有獨立于其成員的財產(chǎn)，因此也就無(wú)法獨立承擔責任。

至于對非法人事業(yè)單位，登記管理機關(guān)如何加強對其管理，我們認為，對于非法人事業(yè)單位的管理可以采取備案制的思路。凡是經(jīng)過(guò)備案的非法人事業(yè)單位，可以發(fā)給事業(yè)單位證書(shū)，享受事業(yè)單位待遇。對通過(guò)創(chuàng )造條件，達到法人登記條件的事業(yè)單位，登記管理機關(guān)可以核準其法人登記申請，發(fā)給事業(yè)單位法人證書(shū)。

第二種辦法是：如果不便修改《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，可以考慮將不滿(mǎn)足法人條件的事業(yè)單位作零資產(chǎn)法人登記。

采取零資產(chǎn)法人登記，在法理上似乎有點(diǎn)說(shuō)不過(guò)去，但這也是一種不得已的折中辦法，確實(shí)可以滿(mǎn)足實(shí)際登記管理工作需要。因為如果不能修改《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，不滿(mǎn)足法人條件的事業(yè)單位在法理上應該是不能存在的。因此，這些單位要想合法存在下去，就只能去登記管理機關(guān)申請法人登記。而登記管理機關(guān)要想將這些不滿(mǎn)足法人條件的單位登記為法人，也就只能靠降低標準，將其登記為法人。鑒于這些單位即使登記為法人后，也無(wú)法成為真正意義上的一個(gè)法人單位，故只好在開(kāi)辦資金上作點(diǎn)文章，將開(kāi)辦資金一欄登記為零，以便與真正意義上的法人單位相區別。這樣做，也與實(shí)情相符。因為事實(shí)上很多不滿(mǎn)足法人條件的事業(yè)單位多半的主要原因也就是沒(méi)有資產(chǎn)，或者說(shuō)沒(méi)有獨立財產(chǎn)。法人是必須能夠獨立承擔民事責任能力的組織，當然應該有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費，而登記為零資產(chǎn)的法人單位顯然也就無(wú)法獨立承擔民事責任。通過(guò)這種辦法來(lái)處理不滿(mǎn)足法人條件的事業(yè)單位登記，雖然顯得有點(diǎn)勉強，但我們認為，這也可以說(shuō)是在我國現有的法律法規框架下一種不得已的辦法。

第三種辦法是：創(chuàng )造條件，將所有不滿(mǎn)足法人條件的事業(yè)單位過(guò)渡為事業(yè)法人。

如果說(shuō)上述二種辦法都不太現實(shí)可行的話(huà)，在現有的法律法規框架內，我們認為最好的辦法還是要想盡一切辦法，創(chuàng )造條件，將所有不滿(mǎn)足法人條件的事業(yè)單位過(guò)渡為事業(yè)法人。這主要是要通過(guò)進(jìn)一步深化行政管理體制改革和推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革來(lái)加以解決。對那些依附于機關(guān)、人財物由機關(guān)統管、規模過(guò)少或名存實(shí)亡甚至資不抵債的不滿(mǎn)足法人條件的事業(yè)單位（含已登記但因種種原因不再滿(mǎn)足法人條件的“假事業(yè)法人”），要著(zhù)眼于事業(yè)單位實(shí)際情況，從理順事業(yè)單位管理體制，促使事業(yè)單位做大做強、實(shí)現發(fā)展的角度出發(fā)，改變對事業(yè)單位的管理體制和管理方式，還權于事業(yè)單位，使主管部門(mén)充分認識到對事業(yè)單位管理上的缺陷，將主要精力放在對事業(yè)單位法人和國有資產(chǎn)的監管上，將人、財、物、事權還給事業(yè)單位，鼓勵事業(yè)單位實(shí)現自我完善、自我發(fā)展，并合理調整事業(yè)單位機構設置，使這些事業(yè)單位具備法人條件。原則上講，對不符合事業(yè)單位法人條件的事業(yè)單位（含“假事業(yè)法人”）應一律進(jìn)行撤并，對一些名存實(shí)亡的“三無(wú)”單位（無(wú)資金、無(wú)人員、無(wú)場(chǎng)地）要及時(shí)予以撤銷(xiāo)。

與此同時(shí)，今后為了避免機構編制審批機關(guān)審批設立的事業(yè)單位無(wú)法登記為法人，我們建議應將登記管理機關(guān)管理關(guān)口位置適當前移，改變現在的審批與登記管理脫節的作法，將事業(yè)單位登記管理工作與事業(yè)單位機構編制行政審批工作結合起來(lái)，通盤(pán)考慮，以利提高登記管理水平。如對新設事業(yè)單位，審批機關(guān)應將是否具備法人條件作為是否批準事業(yè)單位成立與否的一個(gè)重要前提條件。具體說(shuō)，審批機關(guān)在審批設立事業(yè)單位時(shí)，應事先通知登記管理機關(guān)進(jìn)行法人資格審查（含名稱(chēng)、資產(chǎn)、場(chǎng)地、宗旨和業(yè)務(wù)范圍、法人治理結構、單位擬任負責人等等），符合法人條件的審批機關(guān)才予同意審批。對已設立并登記的事業(yè)單位，涉及增編、改名、調整職能、增減職數等事項的，審批機關(guān)在審批時(shí)也應事先征詢(xún)登記管理機關(guān)意見(jiàn)，再上會(huì )研究審批。對于需撤并，改制的事業(yè)單位，在進(jìn)行清產(chǎn)核資時(shí)，審批機關(guān)，特別是事業(yè)單位主辦單位要及時(shí)通知登記管理機關(guān)派人進(jìn)行指導，經(jīng)登記管理機關(guān)認為注銷(xiāo)條件已具備時(shí)，審批機關(guān)才可下文撤銷(xiāo)該單位。