四、違規干預下級機構編制事項違紀問(wèn)題典型案例

　?。?span>一）上級業(yè)務(wù)部門(mén)印發(fā)工作意見(jiàn)對下級機構設置和編制配備提出要求

　　［案情介紹］

　　2008年6月，G省教育廳印發(fā)了《G省教育系統內部審計工作實(shí)施辦法》?！秾?shí)施辦法》第五條規定：“下列教育部門(mén)和單位，設立與本部門(mén)、本單位財務(wù)機構相同級別的獨立的內部審計機構。（一）省教育廳設立審計處，主管全省教育系統內部審計工作；（二）各市（州、地）教育局設立審計科，各縣教育局設立審計股；（三）省內本科院校設立審計處；（四）各專(zhuān)科學(xué)校設立審計科（處）；（五）省教育廳直屬事業(yè)單位有條件的設立審計科；（六）有內部審計工作需要但沒(méi)有條件成立獨立審計機構的，可與紀檢、監察等部門(mén)合署辦公或可配備專(zhuān)、兼職審計人員，但在執行審計職能時(shí)應有相對的獨立性，掛審計的牌子，有審計的公章。”第六條規定：“處級審計機構不應少于三人；科級股級審計機構，不應少于二人；其他單位專(zhuān)職或兼職人員的數額，由單位根據實(shí)際需要并報主管部門(mén)決定。”

　　2008年10月，接到市縣編辦反映后，G省編辦迅速向省編委領(lǐng)導作了匯報，按照省編委領(lǐng)導的批示，及時(shí)對此問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)項查辦。經(jīng)查實(shí)，省教育廳審計處原為在財政處加掛牌子的機構，7月份擅自決定獨立設置，配備了專(zhuān)門(mén)的辦公室和工作人員?！禛省教育系統內部審計工作實(shí)施辦法》印發(fā)后，因各市、縣編辦抵制，沒(méi)有得到執行。

　　［案例分析］

　　2002年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳有關(guān)文件要求：機構編制實(shí)行“一支筆”審批制度。凡涉及職能調整，機構、編制和領(lǐng)導職數的增減，都要嚴格按照審批程序，報經(jīng)機構編制部門(mén)審核后，提交機構編制委員會(huì )或黨委、政府審批。除機構編制工作部門(mén)外，上級業(yè)務(wù)部門(mén)不得以任何形式干預下級的職能配置、機構設置、編制和領(lǐng)導職數核定，不得對下級的機構編制作出規定；部門(mén)下發(fā)文件和召開(kāi)會(huì )議擅自涉及機構編制事項的，一律無(wú)效。

　　2007年，《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第二十六條規定：“有下列行為之一的，由機構編制管理機關(guān)給予通報批評，并責令限期改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分：……（六）違反規定干預下級人民政府行政機構的設置和編制管理工作的”。

　　《解釋》第四條規定：“違反規定干預下級部門(mén)機構設置、職能配置、人員編制和領(lǐng)導職數配備，造成嚴重不良后果的，對有關(guān)責任人員，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的第一百三十六條的規定處理。”

　　G省教育廳印發(fā)的《G省教育系統內部審計工作實(shí)施辦法》，明顯違反了機構編制“一支筆”審批制度，省教育廳設立審計處，屬于擅自增加機構的違規行為；對下級教育單位的機構編制事項作出規定，屬于上級業(yè)務(wù)部門(mén)擅自干預下級機構編制事項的違規行為。

　　1.因G省教育廳“條條干預”的違規問(wèn)題發(fā)現比較早，加之市、縣編辦的抵制，《G省教育系統內部審計工作實(shí)施辦法》對下級教育單位的機構編制事項尚沒(méi)有造成實(shí)際影響，即違規行為沒(méi)有達到“造成嚴重不良后果”的程度，不滿(mǎn)足《解釋》第四條規定的違紀定性情節，不構成違紀，可不適用《解釋》追究有關(guān)責任人員的責任。

　　2.該“條條干預“違規行為應按照《機構編制監督檢查工作暫行規定》第十八條“國務(wù)院和地方各級人民政府所屬行政機構、事業(yè)單位在機構編制工作中有下列行為之一的，由同級或者上級機構編制管理機關(guān)依照本規定第十六條第（一）、（二）、（三）、（五）項的規定處理：（一）違反規定干預下級職能配置、機構設置或者編制、職數配備的；……”和第十六條“機構編制管理機關(guān)對違反機構編制管理規定的行為，可以采取下列處理措施：（一）通報批評；（二）建議改正或者責令限期糾正；（三）予以糾正；（四）建議財政部門(mén)對超編人員不予核撥經(jīng)費……”的規定處理。

　　3.教育廳擅自設立審計處，屬于機構設置違規問(wèn)題，違規行為沒(méi)有造成較大損失，不構成違紀，應按照《機構編制監督檢查工作暫行規定》第十八條“國務(wù)院和地方各級人民政府所屬行政機構、事業(yè)單位在機構編制工作中有下列行為之一的，由同級或者上級機構編制管理機關(guān)依照本規定第十六條第（一）、（二）、（三）、（五）項的規定處理：……（三）擅自設立、撤并機構以及提高機構規格或者變更機構名稱(chēng)、隸屬關(guān)系和經(jīng)費渠道的……”和第十六條“機構編制管理機關(guān)對違反機構編制管理規定的行為，可以采取下列處理措施：（一）通報批評；（二）建議改正或者責令限期糾正；（三）予以糾正；（四）建議財政部門(mén)對超編人員不予核撥經(jīng)費……”的規定處理。

　　［處理意見(jiàn)］

　　 G省編辦或者編委可以按照2002年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳有關(guān)文件的要求，通過(guò)適當方式在教育和機構編制系統內宣布《G省教育系統內部審計工作實(shí)施辦法》中涉及機構編制事項的內容無(wú)效。對于省教育廳擅自設立的審計處，應要求其立即撤銷(xiāo)。

　　（二）上級業(yè)務(wù)部門(mén)以給資金、物資、項目等為條件，要求下級部門(mén)設置對口機構

　　［案情介紹］

　　 2009年，Z省按照中央要求推進(jìn)市縣政府機構改革。在改革過(guò)程中，Z省林業(yè)廳得知有5個(gè)地級市提出將市、縣農業(yè)局和林業(yè)局合并，組建農林局，非常著(zhù)急。

　　2009年11月，Z省林業(yè)廳廳長(cháng)L某主持召開(kāi)了廳黨組會(huì )議，要求廳黨組成員高度重視此事，阻止這5個(gè)市將農業(yè)局和林業(yè)局合并。經(jīng)廳黨組會(huì )研究，明確廳黨組書(shū)記、廳長(cháng)L某，廳黨組副書(shū)記Z某和副廳長(cháng)、黨組成員X某、W某、Q某分別給各個(gè)市政府主要領(lǐng)導打電話(huà)，要求他們單設林業(yè)局，否則今后停止撥付林業(yè)專(zhuān)項經(jīng)費。對于縣(市、區)的林業(yè)機構設置，他們向各個(gè)市政府主要領(lǐng)導承諾，只要在機構改革中單獨設置的，每個(gè)縣(市、區)增加100萬(wàn)的林業(yè)專(zhuān)項經(jīng)費。按照林業(yè)廳黨組會(huì )的部署，L某、Z某、X某、W某和Q某五人分別給5個(gè)市的市長(cháng)或者分管林業(yè)的副市長(cháng)打了電話(huà)。省林業(yè)廳的干預行為嚴重干擾了Z省的市縣政府機構改革進(jìn)程，造成了嚴重不良影響。

　　［案例分析］

　　近年來(lái)，一些業(yè)務(wù)部門(mén)從部門(mén)利益出發(fā)，有的認為“下面有腿好辦事”，有的認為“隊伍大了有力量”，強調上下對口，通過(guò)多種方式干預下級部門(mén)的機構設置和編制配置。這些行為干擾了政府機構改革的進(jìn)程，屬于不講政治，違反政治紀律的行為。

　　林業(yè)專(zhuān)項經(jīng)費本為林業(yè)發(fā)展服務(wù)的，但在本案中，卻成了Z省林業(yè)廳干預下級機構設置的工具和交易的籌碼。Z省林業(yè)廳的“條條干預”行為，嚴重干擾了Z省的市縣機構改革進(jìn)程，造成了嚴重不良后果，情節較重，構成了違紀，應按照《解釋》第四條的規定追究有關(guān)責任人員的責任。

　　本案中，林業(yè)廳黨組書(shū)記、廳長(cháng)L某，廳黨組副書(shū)記Z某和副廳長(cháng)、黨組成員X某、W某、Q某都是直接責任者。

　　［處理意見(jiàn)］

　　1.按照《解釋》第四條“違反規定干預下級部門(mén)機構設置、職能配置、人員編制和領(lǐng)導職數配備，造成嚴重不良后果的，對有關(guān)責任人員，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的第一百三十六條的規定處理”和《黨紀處分條例》第136條“利用職務(wù)上的便利，強令黨和國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員違反有關(guān)規定行使職權，情節較重的，給予嚴重警告或者撤銷(xiāo)黨內職務(wù)處分；情節嚴重的，給予留黨察看或者開(kāi)除黨籍處分”的規定，對直接責任者L某、Z某、X某、W某、Q某，分別情節輕重給予黨紀處分。

　　2.對于省林業(yè)廳的違規行為，Z省機構編制部門(mén)可按照《機構編制監督檢查工作暫行規定》第十八條“國務(wù)院和地方各級人民政府所屬行政機構、事業(yè)單位在機構編制工作中有下列行為之一的，由同級或者上級機構編制管理機關(guān)依照本規定第十六條第（一）、（二）、（三）、（五）項的規定處理：（一）違反規定干預下級職能配置、機構設置或者編制、職數配備的；……”和第十六條“機構編制管理機關(guān)對違反機構編制管理規定的行為，可以采取下列處理措施：（一）通報批評；（二）建議改正或者責令限期糾正；（三）予以糾正；（四）建議財政部門(mén)對超編人員不予核撥經(jīng)費……”的規定，進(jìn)行全省通報，要求各市、縣按照中央和省委、省政府、省編委的要求，結合自身實(shí)際，扎實(shí)推進(jìn)政府機構改革工作。

　?。?span>三）上級業(yè)務(wù)部門(mén)以評比、考核方式干預下級機構編制事項

　　［案情介紹］

　　S省是我國西部人口大省，經(jīng)濟欠發(fā)達，財政負擔沉重，180多個(gè)縣(市、區)中有121個(gè)縣(市、區)上級財政轉移支付超過(guò)其可用財力的40%。2009年1月，該省省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于嚴格控制機構編制和財政供養人口增長(cháng)的通知》，明確規定今后五年內凍結財政轉移支付超過(guò)可用財力40%的121縣(市、區)機構編制。

　　2009年12月，S省人口計生委向各市(州)、縣(市、區)印發(fā)了《關(guān)于在全省開(kāi)展人口計劃生育工作檢查評比的通知》，通知附件中列舉了檢查評比的細則。在對縣級的細則中規定：“設置計生協(xié)會(huì )，事業(yè)編制5名以上的，得5分”、“所轄各鄉鎮獨立設置計生服務(wù)站，配備8名以上工作人員的，得5分”。經(jīng)統計，自該通知印發(fā)至2010年6月，全省有70多個(gè)縣(市、區)設置了計生協(xié)會(huì )，新增事業(yè)編制360多名，其中40個(gè)縣(市、區)為機構編制凍結縣，違規新增事業(yè)編制205名。另外，該通知還影響了S省鄉鎮機構改革的正常進(jìn)行。

　　經(jīng)S省紀委和編辦查實(shí)，《關(guān)于在全省開(kāi)展人口計劃生育工作檢查評比的通知》由省人口計生委辦公室主任W某負責起草。在通知起草中，W某曾向人口計生委常務(wù)副主任Z某(分管領(lǐng)導)建議在檢查評比細則中不加入涉及機構編制事項的內容，但Z某認為在評比細則中明確縣級計生協(xié)會(huì )、鄉鎮計生服務(wù)站機構編制的內容，有利于加強縣鄉兩級計生隊伍建設，沒(méi)有同意。經(jīng)Z某審核后，《關(guān)于在全省開(kāi)展人口計劃生育工作檢查評比的通知》報經(jīng)人口計生委主任W某簽發(fā)。

　　［案例分析］

　　按照公共支出理論，國家的組織機構本身不存在保持規模適度的機制，而正相反，它內在的有擴大機構和人員規模的追求。當上級財政轉移支付占縣可用財力40%以上時(shí)，表明這個(gè)縣的財政運行可能已經(jīng)脫離了實(shí)際的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平，必須通過(guò)外界“輸血”來(lái)維持運轉。上級財政轉移支付的資金，本意是要用于當地經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，如果不控制政府規模，上級轉移支付的資金中必然會(huì )有相當一部分被用于維持政府的龐大規模。所以，對于這樣的政府，必須更加嚴格地控制其人員規模，才能將更多的資金節約下來(lái)用于經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展。S省作為經(jīng)濟欠發(fā)達的人口大省，加強機構編制管理，嚴格控制機構編制財政供養人口增長(cháng)，五年內凍結財政轉移支付超過(guò)可用財力40%的121縣(市、區)機構編制，是結合自身實(shí)際的科學(xué)決策，必須得到嚴格執行。

　　1.S省人口計生委違反省委辦公廳、省政府辦公廳通知精神，擅自印發(fā)文件，以檢查評比的方式干預縣級計生部門(mén)機構編制事項，導致S省70多個(gè)縣設置了計生協(xié)會(huì )，新增事業(yè)編制360多名，其中40個(gè)縣為機構編制凍結縣，違規新增事業(yè)編制205名。另外該行為還影響了S省鄉鎮機構改革的正常進(jìn)行。該行為造成了嚴重不良后果，情節較為嚴重，構成了“條條干預”違紀行為，應按照《解釋》第四條的規定追究有關(guān)責任人員責任。

　　2.本案中，省人口計生委辦公室主任W某是通知的起草者，是承辦人。通知經(jīng)人口計生委常務(wù)副主任Z某審核，Z某是審核人。W某在通知起草中，曾向審核人Z某提出過(guò)正確意見(jiàn)，Z某沒(méi)有采納承辦人的正確意見(jiàn)，應負直接責任，W某不承擔責任。通知最后經(jīng)人口計生委主任W某簽發(fā)，W某為批準人，應負主要領(lǐng)導責任。

　　3. 對于違紀行為，應按照《機構編制監督檢查工作暫行規定》第十八條、第十六條的規定予以處理。

　　［處理意見(jiàn)］

　　1.依照《解釋》第四條 “違反規定干預下級部門(mén)機構設置、職能配置、人員編制和領(lǐng)導職數配備，造成嚴重不良后果的，對有關(guān)責任人員，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的第一百三十六條的規定處理”和《黨紀處分條例》第136條“利用職務(wù)上的便利，強令黨和國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員違反有關(guān)規定行使職權，情節較重的，給予嚴重警告或者撤銷(xiāo)黨內職務(wù)處分；情節嚴重的，給予留黨察看或者開(kāi)除黨籍處分”的規定，可給予直接責任者Z某嚴重警告或者撤銷(xiāo)黨內職務(wù)處分。

　　2.對于人口計生委主任W某可給予批評教育或者誡勉談話(huà)處理。

　　3.對于S省人口計生委的“條條干預”行為，機構編制部門(mén)可按照《機構編制監督檢查工作暫行規定》第十八條“國務(wù)院和地方各級人民政府所屬行政機構、事業(yè)單位在機構編制工作中有下列行為之一的，由同級或者上級機構編制管理機關(guān)依照本規定第十六條第（一）、（二）、（三）、（五）項的規定處理：（一）違反規定干預下級職能配置、機構設置或者編制、職數配備的；……”和第十六條“機構編制管理機關(guān)對違反機構編制管理規定的行為，可以采取下列處理措施：（一）通報批評；（二）建議改正或者責令限期糾正；（三）予以糾正；（四）建議財政部門(mén)對超編人員不予核撥經(jīng)費……”的規定，予以全省通報批評，并按照2002年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳有關(guān)文件“部門(mén)下發(fā)文件和召開(kāi)會(huì )議擅自涉及機構編制事項的，一律無(wú)效”的要求，宣布《關(guān)于在全省開(kāi)展人口計劃生育工作檢查評比的通知》中涉及機構編制事項的內容無(wú)效。