一、機構設置管理違紀問(wèn)題典型案例

　　（一）超機構限額并超越審批權限設置行政機構案

　　［案情介紹］

　　 W某為G省B縣新到任的縣長(cháng)。他經(jīng)過(guò)考察，認為迫切需要改變B縣縣城臟、亂、差的面貌。目前負責城管工作的縣城管辦是縣建設局的內設機構，他要求將其單列出來(lái)，成立縣城管局。他責成縣編辦主任L某提出意見(jiàn)，L某告知W某，按照G省政府頒布的《G省機構編制管理規定》(省政府規章)規定，縣政府設立行政機構，必須報市里審批。B縣的政府機構限額為22個(gè)，目前政府的行政機構已經(jīng)為22個(gè)，設立縣城管局，超出了政府機構限額，估計市里不會(huì )批。對此，L某建議待下一輪機構改革時(shí)再統籌考慮。但是，W某認為改變B縣縣城臟、亂、差的面貌，必須設立專(zhuān)門(mén)機構抓這項工作，既然市里不會(huì )批，不如縣里直接決定算了。于是，他要求L某做一個(gè)成立縣城管局的方案，提交縣政府常務(wù)會(huì )研究。2007年6月，L某按照W某的要求，起草了成立縣城管局的方案，提交縣政府常務(wù)會(huì )研究。經(jīng)縣政府常務(wù)會(huì )集體研究決定成立縣城管局，為縣政府工作部門(mén)，行政編制20名。7月L某代縣政府擬寫(xiě)了關(guān)于成立城管局通知，報W某簽發(fā)。10月B縣城管局正式掛牌成立，領(lǐng)導班子和工作人員配備到位。2008年11月縣城管局粗暴執法，致3名商販重傷。商販將縣城管局告上法院，法院認為縣城管局不具備執法主體資格，應承擔全部責任。

　　［案情分析］

　　該案屬于超機構限額并超越審批權限設置行政機構的違紀案。

　　依法行政是現代政府管理的基本要求。依法行政的基礎是政府組織機構必須依法設置，這些機構承擔的職責和實(shí)際行政行為必須符合法律規范。任何未經(jīng)法定程序設置的機構和配備的人員都不得行使行政管理職能。對此，《國務(wù)院行政機構設置和編制管理條例》、《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等法規都明確規定了機構設置的程序和審批權限，各級地方黨委、政府和機構編制部門(mén)也都制定了相應的機構設置管理程序，任何機構編制部門(mén)管理范圍內的機構設置，必須按照法定程序報批。經(jīng)過(guò)法定程序批準設置的機構，才能在社會(huì )上合法地進(jìn)行活動(dòng)，其活動(dòng)也才具有法律效力。否則，這個(gè)機構就是不合法的，這個(gè)機構的行政行為也是不合法的。

　　W某作為新到任的縣長(cháng)期望改變B縣縣城臟、亂、差面貌的想法是可以理解的。但是，加強某項工作就需要增加機構的認識是不正確的，違規增加行政機構則是錯誤的。按照《G省機構編制管理規定》的規定，縣(市、區)政府行政機構的設立、增減或合并，須由縣(市、區)機構編制管理機關(guān)提出方案，經(jīng)縣(市、區)政府常務(wù)會(huì )議討論通過(guò)后，報請地級市政府批準，并報縣(市、區)人大常委會(huì )備案。W某作為縣長(cháng)、縣編委主任，是成立縣城管局的審批人，為本案的直接責任者。其在主觀(guān)方面存在違紀的主觀(guān)故意；客觀(guān)方面從事了超機構限額并超越審批權限設立政府行政機構的行為，造成了一定的社會(huì )危害；其行為侵犯了機構編制管理法律法規和相關(guān)政策。應依照《解釋》第一條的規定追究其黨紀責任。

　　L某作為縣編辦主任，是成立縣城管局的承辦人，雖然其事先提出了反對意見(jiàn)，但是明知擅自設立行政機構是一種違法行為，仍然按照W某要求制作了成立縣城管局的方案，提交縣政府常務(wù)會(huì )議研究，并代擬了成立縣城管局的通知，其在本案中也應承擔相應的責任，依照《解釋》第一條的規定追究其黨紀責任。

　　［處理意見(jiàn)］

　　1.對于W某，可以按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百二十七條 “黨和國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員，在工作中不履行或者不正確履行職責，給黨、國家和人民利益以及公共財產(chǎn)造成較大損失的，給予警告或者嚴重警告處分”的規定，給予警告或者嚴重警告處分。

　　2.對于L某，按照《中華人民共和國公務(wù)員法》第五十四條的規定：“公務(wù)員執行公務(wù)時(shí)，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷(xiāo)該決定或者命令的意見(jiàn)；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務(wù)員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務(wù)員不承擔責任；但是，公務(wù)員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任”，L某明知成立縣城管局是違反《G省機構編制管理規定》的違法行為，仍按照W某要求向縣政府常務(wù)會(huì )提交了成立縣城管局的方案，也應依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百二十七條的規定追究其責任。但考慮其事先提出過(guò)反對意見(jiàn)，可以采取非黨紀處分的處理方式，對其進(jìn)行批評教育或者組織處理。

　　3.對于縣政府其他領(lǐng)導成員，可以通過(guò)批評教育、誡勉談話(huà)等方式予以處理。

　　4.對于違規設立的縣城管局，應宣布撤銷(xiāo)。如B縣確有成立城管局的必要，可以按程序報批，在縣政府機構限額內統籌設置。

　　對于L某的處理意見(jiàn)，有的同志可能有不同看法，認為L某作為一名公務(wù)員，聽(tīng)從他的上級--縣長(cháng)、縣編委主任W某的命令做出違紀行為，不應該承擔責任。對于這樣的認識，應該分三個(gè)方面來(lái)看：

　　一是認真服從和執行上級的決定和命令，是公務(wù)員的重要義務(wù)。在我國的公務(wù)員制度中，認真服從和執行上級的決定和命令是一項重要的原則，也是保證公務(wù)員隊伍建設和國家機關(guān)權威性、統一性的必然要求。作為國家各項管理工作的具體承擔者，無(wú)論是從事立法工作、行政管理工作還是司法工作，公務(wù)員都有義務(wù)堅決貫徹上級的命令或者決定。如果對上級的決定或者命令，允許公務(wù)員可以根據自己的意愿來(lái)決定是否執行，則國家機關(guān)的統一性無(wú)從談起，勢必形成一盤(pán)散沙。所以，國家公務(wù)人員在執行公務(wù)時(shí)，必須無(wú)條件地接受上級的領(lǐng)導，服從上級的決定或者命令，不得我行我素，自作主張。

　　二是當上級的決定或者命令有錯誤時(shí)，公務(wù)員可以向上級提出改正或者撤銷(xiāo)決定或者命令的意見(jiàn)，如果該意見(jiàn)沒(méi)有被采納，上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行，則應當予以執行，執行的后果由上級負責，公務(wù)員不承擔責任。在長(cháng)期的工作實(shí)踐中，公務(wù)員一般已經(jīng)積累了相應的工作經(jīng)驗和分析判斷事務(wù)的能力，對于上級的決定和命令，也有基本的判斷和認識，一般情況下能夠認識到執行該決定或者命令的后果及效益，所以公務(wù)員是有感知的執行者，并不是機械執行。比如L某是縣編辦主任，具體從事機構編制管理工作，他比縣長(cháng)、縣編委主任的W某應更了解機構編制管理方面的政策，對于機構編制管理方面的一般事務(wù)，他有能力對W某的決定是否錯誤作出判斷。如果公務(wù)員提出的建議沒(méi)有被采納，上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務(wù)員必須貫徹執行，不得自行停止執行。這是保證國家機關(guān)及其公務(wù)員形象的必然要求，不允許公務(wù)員擅自作主，必須以執行上級的決定或者命令為準。因為在此情況下，公務(wù)員提醒的義務(wù)已經(jīng)完成。公務(wù)員嚴格執行上級決定或者命令所產(chǎn)生的后果，由上級負責，公務(wù)員自身不承擔責任。

　　三是對于上級明顯違法的決定和命令，公務(wù)員有權不執行上級的決定和命令，如果執行了上級明顯違法的決定和命令，則也應承擔相應的責任。這里涉及法律法規的權威性問(wèn)題，即領(lǐng)導個(gè)人的權威不能超越法律法規的權威。上級的決定或者命令已明顯違法，就不屬于是否適當的問(wèn)題了，如果公務(wù)員仍予以執行，則屬于主觀(guān)上的明知，是一種放任違法行為發(fā)生的間接故意行為，自然要承擔相應的責任。所以，在這種情況下，公務(wù)員有權拒絕執行上級明顯違法的決定。在本案中，L某明知W某成立縣城管局的要求違反了《G省機構編制管理規定》而執行，所以要承擔相應的責任。

　　因為機構編制工作的特點(diǎn)，與本案類(lèi)似的案例在后面還有很多，所以在此特別強調一下。

　?。?span>二）擅自提高內設機構規格案

　　[案情介紹]

　　近年來(lái)A市S縣招商引資成效顯著(zhù)，地區經(jīng)濟發(fā)展速度逐步加快，已步入良性經(jīng)濟發(fā)展軌道。該縣經(jīng)濟發(fā)展局功勞最大?？h委書(shū)記Z某認為，除了經(jīng)濟上要對有功之人獎勵外，還要將經(jīng)濟發(fā)展局的4個(gè)股級內設機構調整為副科級，以體現縣委、縣政府對招商引資工作的重視。對這個(gè)意見(jiàn)，縣政府縣長(cháng)、編委主任C某表示同意，并要求縣編辦提交方案報縣編委會(huì )討論決定?？h編辦主任L某即按照兩位領(lǐng)導要求，向縣編委會(huì )提交了將縣經(jīng)濟發(fā)展局4個(gè)股級機構升格為副科級的方案。經(jīng)縣編委會(huì )議和政府常務(wù)會(huì )議討論，決定縣經(jīng)濟發(fā)展局的4個(gè)股級內設機構升格為副科級。

　　按照A市的規定，縣(區、市)設立副科級以上行政機構必須報市編委審批。但是，S縣沒(méi)有報A市編委審批，就直接以縣政府名義印發(fā)了縣經(jīng)濟發(fā)展局的4個(gè)股級內設機構升格為副科級的文件。不久，縣委又召開(kāi)常委會(huì )，為4個(gè)副科級機構配備了副科級干部。

　　此事引起了A市其它縣區的攀比，多家縣區向A市編委打來(lái)報告，要求將本縣(區)經(jīng)濟發(fā)展局負責招商引資的內設機構升格。

　　[案情分析]

　　該案例屬于擅自提高內設機構規格案。在當前的機構編制管理中，一些地方領(lǐng)導干部存在重視某項工作，就需要增加機構、提升機構規格、增加編制的錯誤認識，導致一些地區機構臃腫、部門(mén)林立、人浮于事。比如，經(jīng)濟發(fā)展局的內設機構為股級，擅自升格為副科級，很容易導致上下級機構間領(lǐng)導關(guān)系不順暢而影響行政效率。

　　1.本案中，縣編辦主任L某作為承辦人，最了解機構編制管理的政策，但他沒(méi)有對違紀行為提出不同意見(jiàn)，屬于違紀行為的直接責任人員，應按照《解釋》第一條的規定追究責任。而且他作為縣編辦的負責人，對于超越權限審批機構的違紀行為，還應按照《解釋》第五條第二款“機構編制管理機關(guān)有前款所列行為的，對有關(guān)責任人員，從重處理”的規定，從重處分。

　　2.機構編制管理實(shí)行“一支筆”審批，對于擅自提高機構規格的違紀行為，縣長(cháng)、縣編委主任C某作為該違紀行為的批準人，也屬于直接責任人員，應該按照《解釋》第一條的規定追究責任。

　　3.縣委書(shū)記Z某作為縣委的主要負責人，應對該違紀行為承擔主要領(lǐng)導責任。

　　［處理意見(jiàn)］

　　1.縣編辦主任L某是違紀行為的直接責任者，可以按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百二十七條“黨和國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員，在工作中不履行或者不正確履行職責，給黨、國家和人民利益以及公共財產(chǎn)造成較大損失的，給予警告或者嚴重警告處分”和《解釋》第五條第二款“機構編制管理機關(guān)有前款所列行為的，對有關(guān)責任人員，從重處理”的規定，給予嚴重警告處分。

　　2.縣長(cháng)、縣編委主任C某是違紀行為直接責任者，可以按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百二十七條第一款的規定，給予警告處分。

　　3.縣委Z書(shū)記是違紀行為的主要領(lǐng)導責任者，可以采取非黨紀處分的方式處理，如誡勉談話(huà)、批評教育等。

　　（三）擅自更改機構名稱(chēng)案

　　［案情介紹］

　　L市是服裝名城，擁有眾多國內知名的服裝品牌。L市的服裝業(yè)歷史悠久，1995年該市就設立了L市服裝博物館，為市文化局正科級下屬的事業(yè)單位，重點(diǎn)以展示中國服裝服飾文化和歷史為主題內容。

　　近年來(lái)，在L市服裝業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，周邊地區的服裝業(yè)也發(fā)展很快，對L市的服裝業(yè)市場(chǎng)構成了一定的競爭。為了進(jìn)一步提高L市服裝業(yè)的知名度，市文化局局長(cháng)W某與博物館館長(cháng)C某商量，決定將“L市服裝博物館”更名為“中國服裝博物館”，以更好地展示悠久的服裝文化。2009年3月，L市服裝博物館未經(jīng)任何審批手續，對外正式懸掛了“中國服裝博物館”的標牌，刻制了公章。2009年5月，該博物館又以“中國服裝博物館”名義向全國發(fā)函，公開(kāi)征集中國服裝服飾歷史品件，以進(jìn)一步豐富服裝博物館的館藏。2009年12月，因該博物館硬件設施不達標，一些征集來(lái)的珍貴服裝文物損毀。

　　［案情分析］

　　這是一起擅自更改機構名稱(chēng)案。當前，有些同志對擅自更改機構名稱(chēng)的問(wèn)題不重視，認為是個(gè)小問(wèn)題。這種認識是不正確的。名稱(chēng)是機構管理的核心內容之一，是機構管理秩序的基本體現。

　　按照機構編制管理的規定，名稱(chēng)中以“中國”為字頭的事業(yè)單位，原則上為中央級管理(含中央地方共同管理以中央為主)的事業(yè)單位。地方管理(含中央地方共同管理以地方為主)的事業(yè)單位名稱(chēng)，原則上不能以“中國”為字頭。屬中國特色，又屬地方管理的，要在“中國”字頭前面加冠地方名稱(chēng)。其審批由省級政府報國務(wù)院審批。

　　L市服裝博物館作為一家地方管理的事業(yè)單位，未經(jīng)任何審批手續，擅自更名為“中國服裝博物館”，違反了關(guān)于機構名稱(chēng)管理的規定。L市文化局局長(cháng)W某和博物館館長(cháng)C某在違紀行為中為直接責任人員，應按照《解釋》第一條的規定追究其黨紀責任。

　　［處理意見(jiàn)］

　　1.按照《解釋》第一條“超機構限額設置機構或者變相增設機構，擅自設立機構或者變更機構名稱(chēng)、規格、性質(zhì)、職責、權限的，對有關(guān)責任人員，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的第一百二十七條的規定處理”和《黨紀處分條例》第一百二十七條“黨和國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員，在工作中不履行或者不正確履行職責，給黨、國家和人民利益以及公共財產(chǎn)造成較大損失的，給予警告或者嚴重警告處分”的規定，可給予W某、C某黨內警告或者嚴重警告處分。

　　2.L市服裝博物館未經(jīng)任何審批手續，擅自更名為“中國服裝博物館”，應宣布其更名行為無(wú)效，恢復原名稱(chēng)和標牌。